به گزارش سرویس حقوقی پایگاه تخصصی فقه حکومتی وسائل، تحقق اصل مشارکت نیازمند وجود مؤلفه هایی چون حق دسترسی به اطلاعات زیست محیطی، مشارکت عموم در فرایند تصمیم سازی و تصمیم گیری و دسترسی و توسل به مراجع اداری و قضائی است. محمد حسین رمضانی قوام آبادی، در مقاله ای تحت عنوان « بررسی محتوای اصل مشارکت در حقوق بین الملل محیط زیست» ضمن بررسی نقش حیاتی این اصل در حقوق بین الملل محیط زیست به تجزیه و تحلیل مؤلفه های مذکور پرداخته است. در ادامه گزارشی از این مقاله تقدیم حضور خوانندگان می گردد.
فصل اول) شـناسایی و تـوصیف اصـل مشارکت
در اساس در عالم حـقوق، ایـجاد یک هنجار تابع عواملی مختلف است که هر یک از این عوامل نقشی مهم در تعیین اقتدار آن هنجار بازی می کنند. روش و قالب ایجاد هنجار و مرجع ایجاد کنندۀ آن می‌ت واند قدرت الزام آور هنجار مزبور را نسبت بـه مـخاطبانش معین کند. پس با این اوصاف باید به چند موضوع توجه کرد: نخست اصل مشارکت به وسیلۀ چه مرجعی تنظیم شده و دوم به چه شیوه ای و در چه قالبی شکل گرفته است؟
از نگاه نگارنده، می توان ادعا کرد کـه اصـل مشارکت جنبۀ اعلامی دارد، زیرا قالب حقـوقی ای که این اصل در آن نـضج گـرفته است در بردارندۀ حقوق اعلامی اسـت. تـدوین مقررات در قالب اعلامیه و دیگر اسناد غیر الزام آور، بستری مناسب برای بروز حقوق قوام نایافته ایـجاد مـی کند و در دراز مدت سبب توسعه حقوق بـین المـلل مـی شود.
بیشتر اصول حـقوق بـین الملل محیط زیست از جـمله اصـل مشارکت در قالب اعلامیه شکل گرفته اند و به همین دلیل این رشته از حقوق بین الملل مـحیطی مـناسب برای حقوق قوام نایافته فراهم می کند. حـقوق قـوام نایافته شرایطی بـرای تـوسعۀ حـقوق قوام یافته در قـلمرو هایی که این حقوق پیشرفتی نداشته، فراهم کرده است و سبب توسعۀ حقوق بین الملل محیط زیـست نـیز می شود.
فصل دوم) حق دسترسی به اطلاعات زیست محیطی
به‌طور کلی از نظر مفهومی حق دسترسی به اطلاعات زیست محیطی به دو صورت مـتصور است:
الف) حق دسـترسی بـه اطلاعات زیست محیطی به معنای مضیق کلمه در واقع همان آزادی جستجوی اطلاعات است. مطابق این تفسیر مقامات صالح، اطلاعات درخواست شده را بنا به تقاضای اشخاص حقیقی یا حقوقی در اختیارشان قرار می‌دهند. در واقع این نوع اطـلاع رسانی جنبۀ انفعالی دارد، زیرا مقامات عمومی ذی ربط با توجه به در خواست ارائه شده توسط اشخاص حقیقی یا حقوقی اقدام به اطلاع رسانی می‌کنند به عبارت دیگر این مقامات در ابتدا هیچ‌گونه اطلاعاتی در اختیار افـراد قـرار نمی دهند مگر این که درخواست قبلی و اولیه ای وجود داشته باشد.
ب)حق دسترسی به اطلاعات زیست محیطی به معنای وسیع کلمه در واقع همان حق دسترسی به اطلاعات یا حق دریافت اطلاعات است. در این جا از اطلاع رسانی فعال صحبت می شود؛ یـعنی ایـن که مـقامات صالح اداری بنا به ابتکار خود، اقـدام بـه اطـلاع رسانی می کنند و احتیاجی به در خواست اشخاص حقیقی و حقوقی ندارند؛ به عبارت دیگر، هر شهروند حق دریافت اطلاعات مربوط به محیط زیست خـود را دارد بـدون ایـن که نیاز به در خواست قبلی و اولیه داشته باشد.
به‌طور کلی در حوزۀ محیط زیست اقداماتی گوناگون برای تـحقق اهـداف مربوط به مشارکت شهروندان در دسترسی به اطلاعات زیست محیطی صورت گرفته است کـه مـی توان بـه اصل 10 اعلامیۀ ریو، دستور العمل های صادر شده در چهار چوب اتحادیۀ اروپا و کنوانسیون آرهوس اشاره کرد.
بر این اساس، نگارنده در ادامه نوشتار خویش برای روشن شدن حق دسترسی آزاد به اطـلاعات زیـست مـحیطی این موضوع را در قالب اسناد مذکور بررسی کرده است؛ وی در این باره می فزاید که در خصوص حق بر اطلاعات حقوق جامعۀ اروپا (اتحادیۀ اروپا) نقش مؤثری را ایفا کرده است، بنابراین نگارنده در ادامه به‌طور مفصل بـه تـشریح مقررات اروپایی در حوزۀ دسترسی به اطلاعات به‌طور کلی و دسترسی به اطلاعات زیست محیطی پرداخته است.
نگارنده پس از بررسی موارد فوق، در مقایسه بین اصل 10 اعلامیه ریو و کنوانسیون آرهوس، چنین آورده است که حق دسترسی به اطلاعات در قلمروی مـحیط زیـست برای همۀ اشخاص حقیقی و حقوقی، انجمن‌ها، سازمان ها و گروه ها به رسمیت شناخته شده اسـت؛ شـناسایی ایـن‌چنین حقی در کنوانسیون وضوح بیشتری نسبت به اعلامیه ریو دارد، زیرا اصل 10 اعلامیۀ یاد شده تنها بـه واژۀ «فرد» اشاره می کند، ولی در مقابل کنوانسیون به‌طور صریح و روشن دامنه شمول متقاضیان در خواست اطـلاعات مربوط به محیط زیـست را افـزایش می دهد؛ به عبارت دیگر حق دسترسی به اطلاعات در کنوانسیون معنا و مفهوم وسیعی دارد و بدین منظور درخواست دسترسی به اطلاعات مربوط به محیط زیست را به وسیلۀ سازمان های غیر دولتی نیز ممکن می سازد.
وجه مـشترک بین اعلامیه ریو و کنوانسیون آرهوس در این است که در هر دو سند به نحوی از انحاء برابری حق دسترسی بدون تبعیض به اطلاعات، پیش‌بینی شده است؛ ولی در اعلامیۀ ریو تنها به این موضوع اشاره مـی شود کـه هر فرد باید کاملا به اطلاعات مربوط به محیط زیست دسترسی داشته باشد بدون این که به تابعیت یا اقامتگاه وی اشاره کند؛ درحالی‌که کنوانسیون در این خصوص تصریح بیشتری دارد و در بند 9 مادۀ 3 بـه بـرابری دسترسی به اطلاعات زیست محیطی اشاره می کند و آن را تحت تأثیر عواملی چون تابعیت و اقامت نمی داند.
دومین مشخصۀ کنوانسیون همان احتیاج نداشتن به وجود نفع متقاضی اطلاعات است. وجود این اصل در کنوانسیون نقشی کـلیدی و تـعیین‌کننده در اعـمال واقعی حق بر دسترسی به اطلاعات بازی مـی کند. بـنابر اصل یاد شده، مقامات عمومی باید بدون اثبات وجود یا نبود نفع مستقیم توسط متقاضی یا متقاضیان اطلاعات زیـست مـحیطی (اعـم از اشخاص حقیقی یا حقوقی)، اطلاعات مزبور را در اختیار آن ها بگذارند.
بـررسی مقررات کنوانسیون مبین شناسایی و تسهیل هر چه بیشتر اجرای حقوق فردی نسبت به دسترسی به تمامی اشکال اطلاعات از جـمله اطـلاعات کـتبی، شفاهی، دیداری و الکترونیک در زمینۀ محیط زیست است؛ زیرا نه تنها ایـن حـق دامنۀ شمول وسیع و گسترده ای دارد، بوده بلکه آیین دسترسی به اطلاعات زیست محیطی به نحوی تنظیم شـده اسـت کـه تا حد امکان دسترسی به اطلاعات زیست محیطی را با کمترین مانع و مـحدودیتی رو بـه رو سـازد؛ اما به رغم بنا شدن این کنوانسیون بر دسترسی آزاد به اطلاعات زیست محیطی، یـک سری مـحدودیت برای اعمال این حق در قالب استثنائات بیان شده است که نگارنده در ادامه نوشتار خویش بدان پرداخته است.
استثانائات مندرج در کنوانسیون به دو صورت استثنائات کـلی و اسـتثنائات خاص پیش بینی شده است. استثنائات کلی به استثنائاتی گفته می شود که مـمکن اسـت در هـر در خواستی وجود داشته باشد؛ به عبارت دیگر قلمروی آن بیش از استثنائات خاص است. در خواست اطلاعات زیـست مـحیطی مـمکن است به دلیل در دست نبودن اطلاعات درخواست شده، آشکارا جنبۀ سوء اسـتفاده داشـتن یا کلی بودن درخواست یا این که درخواست مربوط به اسناد در حال شکل گیری باشد، گردد.
استثنائات خـاص مـربوط به زمانی است که متقاضی اطلاعات، درخواست دسترسی به اطلاعات زیست مـحیطی مـی تواند به این دلیل رد شود که در صورت آشـکار شـدن اطـلاعات مزبور عواقب و آثاری نامناسب بر مواردی چـون مـسائل مربوط به حاکمیت (روابط بین المللی و دفاع ملی و امنیت عمومی)، حسن اجرای دادرسـی و اسـرار تجاری و صنعتی وارد گردد.
فصل سوم: مشارکت عمومی در فرایند تصمیم سازی و تصمیم گیری زیـست محیطی
اگر بخواهیم شناسایی مشارکت عمومی را در اسناد بین المللی بررسی کنیم به طور عمده مشارکت عمومی در اسناد حقوق بشری و اسناد مـحیط زیـستی رو به رو خواهیم شد.
1. مشارکت عـمومی در اسـناد حقوق بشری
مفهوم مشارکت عمومی در بردارندۀ حقی است که هر یک از افراد براساس آن آزادانه در ادارۀ امور عمومی و مدیریت سیاسی شرکت می کنند. منشور بین المللی حقوق بشر، (اعلامیۀ جهانی حقوق بشر/ مادۀ 21)، میثاق حقوق مدنی و سیاسی (ماده 25) و میثاق حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی (مادۀ 1)، به طور مستقیم موضوع مشارکت عمومی را پیش‌بینی کرده اسـت؛ ولی در میثاق حـقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی بر خلاف دو سند دیگر به صورت عام تری به این مهم توجه می کند و آن را در قالب حـق تعیین سرنوشت مطرح می کند.
2. مشارکت عمومی در اسناد زیست محیطی
بررسی مشارکت عمومی در اسناد زیست محیطی گواه وجود دوگونه سند است: نخست اسنادی که به‌طور عام و کلی به موضوع مشارکت عمومی در حفظ محیط زیست توجه دارند. دوم اسنادی که به‌طور خـاص مـوضوع مشارکت عمومی را لحاظ می کنند.
گروه اول بیشترین اسناد زیست محیطی را به خود اختصاص می دهد، زیرا ماهیت محیط زیست به‌گونه ای است که در غالب معاهدات چند جانبه زیست محیطی معمولا ماده ای برای مشارکت عـمومی و نـقش بازیگران مختلف برای حفاظت از محیط زیست پیش بینی می شود.
نگارنده در ادامه خاطر نشان می سازد به سبب تعداد انبوه اسناد پیش بینی‌کنندۀ نقش مـشارکت عـمومی در فـرآیند تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری در زمینۀ محیط زیست، تنها به بخشی از آن ها اشـاره می کند؛ از جمله مهمترین این اسناد که قبلا هم نگارنده به برخی از آن ها پرداخته بود عبارت اند از: اصل 10 اعلامیۀ ریو، دستور کار 21، کنوانسیون های دیگری چون کنوانسیون تغییرات آب و هوایی( بند ط مادۀ 41)، کنوانسیون تنوع زیستی(زیر بند الف بند اول مـادۀ 41)، کـنوانسیون اسـتکهلم مربوط به آلاینده های ارگانیک پایدار (زیر بند د بند 1 مادۀ 10)، پروتکل کارتاژن مـربوط بـه پیش گیری از خطر های فناوری زیستی (ماده 23)، کنوانسیون مربوط به بیابان زدایی (بند های الف و ج مادۀ 3) و کنوانسیون آرهوس.
نگارنده پس بررسی اجمالی برخی اسناد فوق الذکر، چنین نتیجه می گیرد که آن چه که در عمل به اجرا در آمدن اصل مشارکت را در حقوق محیط زیست تسهیل می کند، همان رعایت مؤثر حقوق شکلی و ماهوی اصـل مـزبور است. بررسی محتوای اصـل مـشارکت مبین نقش اساسی و تعیین‌کنندۀ سه عنصر حق دسترسی به اطلاعات، مشورت و مشارکت عمومی و دسترسی به مراجع اداری و قضائی است. بین این مؤلفه‌ها ارتباط نزدیکی وجود دارد و هرگونه عدم تعادل بین آن ها مـوجب خـدشه دار شدن اصل مزبور گشته و در نهایت اجرای مقررات زیست محیطی را به مخاطره می اندازد.
تنوع کنوانسیون های چند جانبۀ زیست محیطی گویای این واقعیت است که این اسناد به نوعی به اصل مـشارکت پرداخـته‌اند، ولی توجه بـه مؤلفه های سه گانۀ اصل مذکور در این کنوانسیون ها به یک شکل نیست؛ آن چه که این عدم تعادل را دامن مـی زند فقدان عنصر سوم این اصل یعنی «دسترسی به مراجع اداری و قضائی» اسـت کـه در بـعضی از کنوانسیون های زیست محیطی غایب است.
فصل چهارم) حق دسترسی و توسل به مراجع اداری و قضائی در حوزۀ مـحیط زیست
شناسایی حق توسل به مراجع ذی صلاح نتیجۀ منطقی حق بـهره مندی هر شخص از محیط زیست سالم است تا بدین وسیله بتوان از راه ها و مبادی قانونی از تخریب و آلودگی محیط زیست پیشگیری کرد. نگارنده در این فصل به شناسایی حق دسترسی به مراجع و موضوع نفع و ذی نفع پرداخته است.
1. شناسایی حق دسترسی و توسل به مراجع اداری و قضائی در حوزۀ محیط زیست
حق دسترسی به مراجع اداری و قضائی در حوزۀ محیط زیست بیشتر در اسناد سازمان های بین المللی شکل گرفته اند که نگارنده به اختصار آن ها را بررسی کرده است؛ توسل به مراجع قضائی و اداری همان آیین ها و روش هایی است که شـخص حـقیقی و حقوقی بتواند، به سبب آسیب های ناشی از یک مسئله زیست محیطی متحمل شده یـا احـتمالا مـتحمل گردد، دسترسی داشته باشد.
بنابراین علاوه بر دسترسی به مراجع صلاحیت دار، شخص می تواند خواستار جـبران خـسارت های وارد شده ناشی از اقدامات زیان بار گردد. شخص می تواند با طرح دعوا در مراجع مـربوط نـاخشنودی خـود را نسبت به اقدامات انجام شده در حوزۀ محیط زیست ابراز دارد و از این طریق از ادامۀ آن اقداماتی کـه مـوجب بـروز خسارت ها می شود، جلوگیری نماید و در صورت امکان خواستار بازگشت به وضع سابق و جـبران خـسارت های وارده گردد.
بررسی اسناد بین المللی در زمینۀ حقوق محیط زیست دربردارندۀ تمامی عناصر نیست، زیرا بعضی از آنـ ها تـنها به دو مؤلفه اولیه اجرای اصل مشارکت بسنده می کنند و نسبت به مؤلفه سـوم سـاکت هستند و در همین حال بعضی دیگر از این اسـناد بـه هـر سه مؤلفه پرداخته اند.
وی در پایان این بررسی چنین آورده است: یکی از موارد مـهم که در اغلب مراجع مطرح می شود موضوع سمت و ذی نفع بودن است. یکی از مشخصه های بارز کنوانسیون آرهوس احتیاج نداشتن به اثبات وجود نفع متقاضی دسترسی به اطلاعات است.
وجود این اصل نقشی مـؤثر در اعـمال واقعی حق دسترسی آزاد به اطلاعات زیست محیطی بازی می کند؛ ولی پرسشی مهم در این جا مطرح می‌شود که آیا کنوانسیون، احتیاج نداشتن به اثبات وجود نفع متقاضی در دسترسی به اطلاعات را در مرحلۀ توسل بـه مـراجع قضائی نیز رعایت می کند و در ثانی آیا تفاوتی میان فرد و گروهی از افراد در قالب انجمن ها و سازمان های غیر دولتی در این خصوص قائل است یا خیر؟
2. نفع و ذی نفع در چهارچوب کنوانسیون آرهوس
در مقدمۀ کـنوانسیون بـه‌طور صـریح به نقش سازمان های غیر دولتی در حوزۀ محیط زیست اشاره می کند و در مادۀ 2 که به تـعاریف اخـتصاص دارد در تعریف واژه «عموم» این‌چنین مقرر می‌دارد که عموم به یک یا چند شـخص حـقیقی یـا حقوقی و مطابق با مقررات یا عرف کشور، انجمن‌ها، سازمان ها یا گروه های متشکل از اشخاص اطـلاق مـی شود. همان طور که مشاهده می شود با به کارگیری واژۀ عام اشخاص حقیقی و حقوقی در ابتدا و تـأکید بـر سـازمان های متشکل از افراد در ادامه به ذکر برخی از مصادیق آن در قالب انجمن، سازمان یا گروه اشاره مـی کند.
در خـصوص دسترسی سازمان های غیر دولتی به اطلاعات زیست محیطی مشکل چندانی وجود ندارد، زیـرا بـند اول مـادۀ 4 کنوانسیون دولت های عضو و مقامات عمومی را موظف به دادن اطلاعات زیست محیطی به عموم می کند که بـا تـوجه بـه مطالب پیش گفتۀ سازمان های غیر دولتی در اساس در شمول این بند قرار می گیرند و در ثانی در ادامـه کـنوانسیون به این نکته اشاره می کند که عموم احتیاجی به نشان دادن وجود نفع ویژه یا خاصی نـدارد.
پس تـا این جا مشخص شد که به‌طور عموم درخواست اطلاعات زیست محیطی به وسـیلۀ سـازمان های غیر دولتی محتاج به اثبات نفع خاصی نـدارد؛ ولی در صـورتی کـه خواستۀ سازمان های مزبور در قبال دسترسی به اطـلاعات زیـست محیطی محقق نشود آیا این سازمان ها می توانند در پیشگاه مراجع قضائی حاضر شوند؟
به‌طور کـلی دسـترسی به مراجع قضائی برای سـازمان های غـیر دولتی یکی از مـعیار هایی اسـت کـه با توجه به آن قادر خواهیم بـود بـه جایگاه و اهمیت اصل مشارکت پی ببریم. این دسترسی نه تنها تضمین کنندۀ حق دسـترسی بـه اطلاعات زیست محیطی است، بلکه در رونـد نظارت و اجرای مقررات ایـن حـوزه نقش زیادی بازی می کند. رویـکرد کـنوانسیون آرهوس نسبت به سازمان های غیر دولتی در خصوص تضمین حق توسل به مراجع قضائی را مـی توان بـه سه صورت زیر خلاصه کـرد:
صـورت اول: مـفروض دانستن نفع سـازمان های غـیر دولتی: وقتی که سازمان های غـیر دولتی شـرایط پیش بینی شده در حقوق داخلی را رعایت کنند در این صورت نفع سازمان های غیر دولتی فرض می شود. بند 5 مـادۀ 2 کـنوانسیون این چنین اشعار می دارد: واژۀ «عموم ذی ربط» بـه عـمومی اطلاق مـی شود کـه مـتضرر یا احتمال تضرر ایـشان توسط تصمیمات اتخاذ شده در خصوص محیط زیست وجود دارد یا این که نفعی در فرایند تصمیم گیری داشته؛ بـا تـوجه به تعریف حاضر عموم ذی ربط بـه سـازمان های غـیر دولتـی اطـلاق می گردد که در زمـینۀ حـفاظت از محیط زیست فعالیت می کنند و شرایط حقوق داخلی را رعایت و به داشتن چنین نفعی مشهور می باشند.
صورت دوم: تـصریح بـه مـورد تعرض قرار گرفتن حقوق سازمان های غیر دولتـی: بـند 2 مـادۀ 9 مـقرر مـی دارد کـه هریک از دولت ها عضو در چهار چوب مقررات ملی خود مراقبت می کنند که اعضای عموم ذی ربط الف) منفعت کافی برای اقدام داشته باشند یا در غیر این صورت، ب) اثبات لطمه به یـکی از حقوق زمانی که قانون آیین دادرسی اداری این‌چنین شرطی را برای یکی از طرفین مطرح می کند. آن چیزی نفع کافی و لطمه ای به یک حق محسوب می شود که مطابق با مقررات حقوق داخلی و با هـدف دسـترسی گسترده عموم ذی ربط به مراجع دادرسی در چهار چوب کنوانسیون حاضر تعیین شده باشد. در این خصوص، منفت هر سازمان غیر دولتی پاسخ گوی شرایط مذکور در بند 5 مادۀ 2 است که به حد کافی بـنا بر بـند (الف) فوق مشهور است. همچنین این سازمان ها به داشتن حقوقی مشهور هستند که می تواند مطابق با بند (ب) فوق لطمه ببینند.
صورت سوم) رعایت اصـل عـدم تبعیض در دسترسی به مراجع در بـند 9 مـادۀ 3 به‌طور آشکار به موضوع نبود تبعیض اشاره می کند و اعلام می دارد که در محدودۀ قلمروی اجرای کنوانسیون حاضر، عموم به اطلاعات دسترسی دارند. امکان مشارکت عـموم در فـرایند تصمیم گیری و دسترسی به مـراجع دادرسـی مربوط به محیط زیست بدون تبعیض مبتنی بر شهروندی، تابعیت یا اقامتگاه و درمورد اشخاص حقوقی، بدون تبعیض نسبت به محلی وجود دارد که مقر رسمی یا مرکز واقعی فعالیت هایش است.
مقاله «بررسی محتوای اصل مشارکت در حقوق بین الملل محیط زیست» نوشته محمد حسین رمضانی قوام آبادی است که در مجله «پژوهش حقوق عمومی»، شماره بیست و نهم، در تابستان 89 انتشار یافته است.
120/د